Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. listopadu 2009, sp. zn. 8 Ao 2/2009 – 30
§ 59 a § 66 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů
§ 40 odst. 4 písm. a) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů
§ 19, § 67, § 69, § 72, § 144, § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
Nejvyšší správní soud rozhodl v právní věci tak, že návrh na zrušení opatření obecné povahy odmítl.
Navrhovatel se domáhal zrušení veřejné vyhlášky městského úřadu. Uvedenou vyhlášku označil za opatření obecné povahy.Dále uvedl, že byl vydáním napadeného aktu zkrácen na svých právech, zejména právu vlastnickém, neboť na jeho základě je budována cyklostezka, v důsledku čehož jsou ničeny jeho pozemky.
Krajský úřad vydal v této věci rozhodnutí, kterým bylo odvolání navrhovatele proti stavebnímu povolení jako opožděné zamítnuto. Stavební úřade ve svém vyjádření k návrhu zdůraznil, že se v žádném případe nejednalo o opatření obecné povahy, ale o stavební povolení a takto bylo také řádně označeno. Ani na www vyvěšené vyhlášce označení "stavební povolení" nechybělo.
Závazné opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné povahy je aktem s konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona.(Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005 - 98.)
Správním rozhodnutím (ve věci samé) je úkon správního orgánu, kterým se v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby (nebo osob) nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá (§ 67 odst. 1 správního řádu).
Právní předpisy neomezují počet subjektů, na něž může konkrétní rozhodnutí dopadat; naopak u některých správních řízení, typicky vedených dle stavebního zákona, bývá okruh dotčených osob velmi široký (např. u liniových staveb)
Je tedy zřejmý rozdíl mezi obsahem správního rozhodnutí a opatření obecné povahy: zatímco u správního rozhodnutí je konkretizován jak subjekt, tak i věc sama, opatření obecné povahy se vyznačuje určitostí věci, která se jeho prostřednictvím řeší, nesměřuje však vůči určitým, tj. konkrétně označeným osobám.
Konkrétnost nebo naopak obecnost vymezení adresátů právního aktu nespočívá v počtu subjektů, na něž dopadá. Jak bylo uvedeno výše, opatření obecné povahy (stejně jako obecné právní normy) vymezuje okruh subjektů druhově jako množinu subjektů vymezenou určitými znaky. Obecnost je pak dána tehdy, jestliže subjektem jsou všechny subjekty práv, které jsou prvkem dané množiny. Počet těchto prvků se může velmi různit.
Pro příklad lze uvést typické opatření obecné povahy – územní opatření o stavební uzávěře: okruh osob, na něž toto opatření dopadá, bude určen jako množina vymezená určitými znaky, tj. všech osob, které by hodlaly ve vymezeném území provádět stavební činnost.
Správní rozhodnutí však dopadá na více či méně četný okruh osob (případně pouze na osobu jedinou), který není vymezen určitými "tmelícími" znaky, ale který je přesně určen obsahem rozhodnutí, tedy dopadem na práva či povinnosti těchto osob (jejich založením, změnou, zrušením či deklarací).
Stavební povolení se často týká velkého množstvím subjektů. Ustanovení § 59 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, na který napadené rozhodnutí odkazovalo, označovalo za účastníky stavebního řízení: "stavebníka, osoby, které mají vlastnická nebo jiná práva k pozemkům a stavbám na nich, včetně osob, které mají vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům a stavbám na nich, a tato práva mohou být stavebním povolením přímo dotčena, další osoby, kterým zvláštní zákon toto postavení přiznává".
Stavební úřad mimo jiné uvedl, ze předmětnou stavbu posoudil jako stavbu zvlášť rozsáhlou s velkým počtem účastníků řízení, což odůvodňuje oznámení zahájení stavebního řízení formou veřejné vyhlášky dle § 144 správního řádu.
Dle § 144 správního řádu je možno doručovat v řízeních s velkým počtem účastníků písemnosti veřejnou vyhláškou. Lze tak činit nejen u oznámení o zahájení řízení, jak uvedl navrhovatel, ale u všech písemností včetně těch, které mají být doručeny do vlastních rukou, tedy také rozhodnutí (§ 144 odst. 6 ve spojení s § 19 odst. 4 a § 72 správního řádu).
Ze všech uvedených skutečností vyplývá, že napadený akt odpůrce byl stavebním povolením vydaným ve správním řízení, jehož okruh účastníků byl určen specificky dle umístění navrhované stavby (tj. kromě stavebníka i vlastníky dotčených pozemků apod.). Z hlediska materiálního posouzení lze tedy jednoznačně uzavřít, že se o opatření obecné povahy nejednalo.
Pro posouzení podání je tedy podstatné, o jaký akt odpůrce šlo. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí stavebního úřadu nenaplňuje znaky opatření obecné povahy (z hlediska formálního ani materiálního), proti němuž je přípustná soudní ochrana (§ 101a s. ř. s).