Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. prosince 2009, sp. zn. 1 As 90/2009 – 89
§ 133 odst. 4, § 173 odst. 1 písm. b), § 183 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů
Nejvyšší správní soud rozhodl v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu tak, že rozsudek zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Magistrát města - stavební úřad uložil žalobkyni pořádkovou pokutu podle § 173 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Podle stavebního úřadu žalobkyně závažným způsobem ztěžovala postup v řízení o nařízení odstranění stavby vedeném tímtéž stavebním úřadem tím, že se na výzvu stavebního úřadu, která jí byla doručena, nezúčastnila kontrolní prohlídky stavby, ač je k tomu jako stavebník podle § 133 odst. 4 stavebního zákona povinna.
Krajský úřad změnil rozhodnutí stavebního úřadu tak, že uloženou pokutu snížil. Ztotožnil se závěrem stavebního úřadu, že podmínky pro uložení pokuty byly splněny, nicméně s ohledem na účel pořádkové pokuty ve správním řízení a na skutečnost, že jednání žalobkyně nezasahuje do oprávněných zájmů jiných osob ani neohrožuje bezpečnost, život či zdraví osob nebo zvířat, uloženou pokutu přiměřeně snížil.
Krajský soud vyhověl žalobě, rozhodnutí krajského úřadu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Podle krajského soudu zde proti sobě stojí protichůdná tvrzení žalobkyně, která namítá, že výzva jí nebyla doručena, a stavebního úřadu, podle nějž byla výzva žalobkyní řádně převzata. Krajský soud proto uzavřel, že skutkový stav, který vzal krajský úřad za základ napadeného rozhodnutí, vyžaduje zásadní doplnění, a z tohoto důvodu jeho rozhodnutí zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský úřad nepovažoval nikdy skutkový stav za neúplný, vyžadující zásadní doplnění, krajský soud sám mohl provést dokazování a předvolat svědka. Z tohoto důvodu považuje krajský úřad rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný a nepřesvědčivý.
Podle § 173 odst. 1 písm. b) stavebního zákona může stavební úřad rozhodnutím uložit pořádkovou pokutu do 50 000 Kč tomu, kdo závažným způsobem ztěžuje provedení kontrolní prohlídky tím, že se na výzvu stavebního úřadu nezúčastní kontrolní prohlídky, ač je k tomu podle tohoto zákona povinen. Jednou z podmínek uložení pořádkové pokuty je tedy výzva stavebního úřadu a její doručení příslušné osobě. Krajský soud proto správně dospěl k závěru, že je třeba nejprve odpovědět na otázku, zda byla žalobkyni výzva řádně doručena.
Podle § 55 odst. 1 a 2 s. ř. s. soud rozhodne, které z navržených důkazů provede, a může provést i důkazy jiné. Soud je vázán rozhodnutím soudů o tom, že byl spáchán trestný čin a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím soudu o osobním stavu. O jiných otázkách si soud učiní úsudek sám; je-li tu však rozhodnutí o nich, soud z něj vychází, popřípadě tam, kde o nich náleží rozhodovat soudu, může uložit účastníku řízení, aby takové rozhodnutí vlastním návrhem vyvolal.
Podle § 77 odst. 1 a 2 s. ř. s. provádí soud dokazování při jednání. V rámci dokazování může zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak. Soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými v řízení před správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu takto zjištěného.
Nejvyšší správní soud měl již několik příležitostí se k těmto ustanovením vyjádřit, přičemž pro účely projednávané věci považuje za vhodné zmínit alespoň tři svá rozhodnutí: rozsudek ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, publikovaný pod č. 618/2005 Sb. NSS, rozsudek ze dne 26. 11. 2008, č. j. 8 As 47/2005 – 104 a rozsudek ze dne 23. 10. 2008, č. j. 1 As 45/2008 – 56.
Z uvedené judikatury lze vyvodit následující principy. Zjištění skutkového stavu prostřednictvím provádění důkazů je primárním úkolem správního orgánu. Z principu plné jurisdikce nicméně plyne oprávnění správního soudu řešit nejen otázky právní, ale i skutkové, a tedy i prověřovat a doplňovat skutková zjištění správního orgánu. To, zda soud důkaz provede sám, nebo uloží jeho provedení správnímu orgánu, je vždy na úvaze soudu: možnost soudu provést důkaz (jak správně uvádí žalobkyně) nelze zaměnit za povinnost. To ale neznamená, že by soud mohl řešit otázku, kdo má důkaz provést, zcela libovolně. Dospěje-li soud k závěru, že je třeba doplnit dokazování, pohybuje se ve své úvaze mezi dvěma možnostmi. Zaprvé, pokud by provedením určitého důkazu soud nahrazoval činnost správního orgánu [skutkový stav vyžaduje ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. rozsáhlé nebo zásadní doplnění], pak soud tento důkaz neprovede a uloží jeho provedení správnímu orgánu. Za druhé, pokud by provedení důkazu směřovalo pouze k lepšímu objasnění skutkového stavu, který byl již zjištěn a popsán správním orgánem, provede tento důkaz (považuje-li to za nezbytné) soud. Přitom při posuzování otázky, kdo by měl příslušný důkaz provést, musí soud vždy brát zřetel na zásadu procesní ekonomie, aby nedocházelo ke zbytečnému prodlužování řízení a zatěžování jeho stran. Nejvyšší správní soud nicméně zdůrazňuje, že tyto úvahy soudu ohledně případného provedení dalších důkazů (ať už samotným soudem nebo správním orgánem) lze vést pouze v případě, kdy si soud vyhodnotí dosavadní skutková zjištění a dospěje k závěru, že jsou nedostatečná a vyžadují doplnění, resp. lepší objasnění.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu však krajský soud v projednávaném případě tuto prvotní úvahu neučinil, a nemohl proto ani vést validní úvahu o možném doplnění skutkového stavu dalším dokazováním. Krajský soud totiž nijak nehodnotil skutkový stav, který vzal správní orgán za základ svého rozhodnutí ohledně otázky doručování.
Na otázku, zda výslech svědka měl provést sám krajský soud, nelze za současného stavu věcí dát jednoznačnou odpověď. Předpokladem pro ni je totiž zhodnocení skutkového stavu zjištěného správním orgánem a vypořádání argumentů stran k otázce doručování. To však musí nejprve učinit krajský soud. Z obsahu správního spisu a podání stran lze nicméně dovodit, že skutkový stav byl stavebním úřadem a žalovaným poměrně obsáhle zjišťován a hodnocen.